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北京城市行政区划述略


来源:北京地方志 作者:王国华 罗保平 王慕红
 分疆划地,设职立官,历来为治世之要务。北京建制,从周初始封燕、蓟,延至于今,已逾3000多年。其间,或因朝代更替,或因时世变换,北京行政建制变化纷繁,至为复杂,加之资料缺征,微细之处颇难勾稽。因北京走上都城之路主要在辽后,故本文主要探讨辽后北京城行政建制的形成与演变,而重点则是民国和解放后。关于郊区诸县,因与主题无涉,故除解放后之外,其余时期多不涉及。
一、不同时期的北京城市性质定位
北京位于华北平原北部,古代,汉民族在与北方少数民族交往中,北京一直被视为中原地区的门户之地,因其地理位置尤为重要,故为历代统治者高度重视,除北京地方行政建制之外,重要的国家行政机构甚或全国的政治中心往往亦设治于此。北京古称蓟,是我国著名的历史文化古都,在3000多年的沧桑岁月中,北京以辇毂之貌出现于历史舞台共有13次。其中,诸侯国都两次,封建割据者立都三次,以陪都面貌出现一次,作为正式国都则有六次,即金、元、明、清、中华民国北洋政府与中华人民共和国时期。此外,明末李自成攻占北京之后,于崇祯十七年(1644年)四月二十九日在北京称帝,然形势所迫,次日即撤离京师,算上此次李氏一日之都,北京为都共计13次。
诸侯国都主要是周初分封之后的蓟都与燕都。蓟与燕都是北京地区自然生长的古国,可以说在我国古代文献中,蓟从有记载之开始就与都城结下了不解之缘。周初武王分封之际,受封者除王室族裔之外,个别的功勋卓著及大圣大贤者之后亦享受到封侯的待遇。其中黄帝之后(一说尧之后)即被封于蓟,这就是北京为都之始。后因蓟国事衰微,遂为强大的燕国所灭,由是蓟城又成为燕国的国都所在。
秦统一全国后,改行郡县制,降蓟为县。蓟城的地位虽比诸侯国都为低,但因其是控制华北地区的要脉之地,又是汉民族与北方少数民族进行联系的边缘地带,故在朝代更替或民族冲突之中,蓟一直是各方必争的战略要地。
东晋至五代是我国多民族历史发展的重要时期,在此期间出现了我国的第二次民族大融合,民族之争成为这一时期的重要特征,各方权势者在征战中往往发展成雄霸一方的割据势力,就是在这种背景之下,北京又诞生了三个封建割据势力政权。东晋时期,原居住于东北的鲜卑慕容部乘机南下,东晋永和八年(352年),慕容俊在北京称帝,改元元玺,国号大燕,都于蓟。升平元年(357年),慕容俊迁都于邺(今河北临漳境内)。慕容俊以蓟为都前后共六年时间。
唐天宝十四年(755年),兼领范阳、平卢、河东三镇节度使的粟特人安禄山以讨伐杨国忠为名,叛反于幽州。翌年,安禄山称帝,改元圣武,国号大燕,定都范阳(即今北京),改称大都,这是北京第一次以大都为名。后叛军发生内讧,在史思明当权之际,曾号范阳为“燕京”,这也是北京正式称燕京之始。安史定都范阳,号为大都,是一个强烈的信号,它预示着我国的都城由长安、洛阳、开封将开始向北京转移。
另一个割据势力政权乃五代刘守光所建。刘守光曾任唐检校司空、幽州卢龙军节度使,后梁开平元年(907年),刘守光率兵进入幽州,乾化元年(911年),在幽州称帝,国号大燕,改元应天,定都幽州。
慕容俊、安禄山、刘守光所建立的三个大燕政权,虽都以北京为都,但时间均不超过十年。从城市性质而言,这三次立都实际上均为封建割据势力的盘据中心,并不是现今意义上的国家都城。
契丹占据幽州是北京历史发展的重大转折点。会同元年(938年),辽太宗升幽州为南京,又称燕京,立为陪都。辽代实行五京之制,除上京临潢府外,另有东西南北四座陪都,南京为其一。辽宋对峙期间,辽之财富多取自于南,故南京城实际上已成为辽政权的第二个政治中心,地位远高于其他三城。金崛起后,取代辽而入主北京。海陵王完颜亮于贞元元年(1153年)“以迁都诏内外”,因“燕乃列国之名,不当为京师号,遂改为中都”,由此时起北京才真正成为一国之都。时金之南界只达淮河一带,故金代北京充其量为全国半壁河山的都城,北京作为全国的政治中心则始于元。
中统元年(1260年)七月,忽必烈自和林至燕京,因中都宫城已为战火所毁,只好移居故金离宫大宁宫(位于今北海琼华岛)。至元四年(1267年),忽必烈决定放弃中都,于其东北另建新城。至元八年(1271年),忽必烈建国,国号元,翌年,改中都为大都,自此,北京取代长安、洛阳、开封等古都的历史地位,成为我国的政治中心。
明初,朱元璋定鼎南京,降北京为北平府。朱元璋死后,建文帝即位,不久,燕王朱棣发动“靖难之役”,登上帝位。永乐元年(1403年),决定改北平为北京,重立为都。永乐十八年(1420年),正式诏告天下,迁都北京,将北京定为京师,北京重新成为全国的都城。清定鼎北京,袭沿明制不改。
概括而言,以辽为界,北京城市的性质大致可分两个阶段。辽之前,先秦之际的蓟、燕,十六国之慕容俊、唐之安禄山与五代刘守光虽均曾先后立都北京,然这些政权,或为诸侯之国,或为割据势力,尚不属全国意义上的都城,北京的城市性质从总体上看应为我国北方重镇。自辽始,北京的政治地位开始抬升,逐渐由北方重镇向全国政治中心转化。先是辽立南京为陪都,但并未成为正式国都。金虽立都北京,但也只能是我国北半部的政治中心。元代才是北京成为全国政治中心之始,而后,除明初与民国短暂时期之外,北京的这种特殊政治地位至今不改。
二、北京历代行政建制变化要略
北京行政建制之设有资料可征者,肇端于秦。始皇完成一统大业后,在全国推行郡县制,于北京城置蓟县,为广阳郡治。此即北京城设行政建制之初始。我国历代行政建制实行的是多级制,各代不尽相同。秦汉至北朝,北京地区涉及的行政建制主要有郡、国、州、县等几级。隋唐至五代,我国的行政建制主要为州(郡)、县两级,同时出现府级建制,后又改为道、州(郡)、县三级建制。
大体而言,秦至五代,涉及北京城市的行政建制主要为县。秦至唐中期,北京城一直为蓟县属地。唐建制二年(781年),“取罗城内废燕州廨署,置幽都县”,“管郭下西界,与蓟分理”。自此北京城的行政建制由蓟一县改为蓟、幽都二县共辖。
北京作为我国的北方重镇,在朝代更替与民族纷争之中,一直受到高度重视,故历代封国、置郡以及北朝、隋唐时期所设之幽州总管府、幽州都督府、幽州大都督府、幽州节度使、范阳节度使均设治于此。其中,涉及北京最重要的行政建制是郡、县两级。可以说秦之后,北京一直是我国北方重要的地域性政治中心。
辽金时期,我国的行政建制实行的是道(路)、府、州、县四级,元为省(行省)、路、府、州、县五级,明为布政使司、府、州、县四级。清代的行政建制实行的是省、府、县三级。清虽亦设州,但州与县同级,只不过州之地位则在县之上。辽代的南京路、金代的中都路与明代的北平布政使司虽亦设治北京,但管辖范围远比顺天为大,且不直管北京,故辽至清,涉及北京行政建制最主要的是府、县二级,而涉及北京城的行政建制始终袭沿故唐以来的二县分辖制。
民国期间,我国的行政建制为省、道、县三级制,然北洋政府时期,北京的行政建制仍实行二级管理,但不曰道而曰顺天或京兆地方,级别与道同,其下领县。1928年,国都南移。政治地位的转化立即对北京的行政建制产生了重大影响,北京被降为北平特别市,直辖于中央政府,同时将京兆地方裁撤,历代附隶京师的宛平、大兴二县亦迁治京外,北京城成为独立实体,只设京都市政公所,不再领县。旋即京都市政公所亦撤。1930年,再降北平特别市为北平市,改属河北省,省政府曾一度迁治北平市。清末至民国,北京城还另设有区,但该区实为警政性质,尚不属正式行政建制。
北京解放后,民国时期的警政区正式转化为行政区。随着社会主义建设事业的发展,北京的行政区域不断扩大,原属河北省的周边诸县逐步划归北京管辖,由是形成现今施行的市、区县两级行政建制。最初,市区设区,郊区多设为县,区的地位在县之上。改革开放后,为适应北京城市建设与经济发展之需,部分郊区县亦先后改制为区。
三、辽代以后北京行政建制的府、县之制
辽代是北京城市性质发生变化的转折点,之所以出现这种转化,与我国的政治形势与民族关系密切相关。在北京立都的辽金元明清五代政权中,有四个由少数民族建立,说明这一时期民族关系在我国的政治生活中起着举足轻重的作用。
北京的地理位置古人认为:“左环沧海,右拥太行,北枕居庸,南襟河济”,向南长驱直入可下中原,向北过长城可达漠北,东北出关即为东北平原,故“自古即为用武之地”。宋辽南北对峙之际,宋李清臣《议戎策》说:失去燕京,“辽之侵我易,我守之益难”,足见在宋辽对抗中,北京对中原王朝具有何等重要的战略意义。
北京对北方少数民族南下中原同样也具有决定性作用。金海陵王称帝后,定都何处尚作犹疑,梁襄立即向世宗上疏曰:“燕都地处雄要,北依山险,南压区夏”,“止以得燕故能控制南北,坐致宋币。燕盖京都之选首也。”对北京的重要性梁氏所言可谓一语中的。元忽必烈进驻北京后,大臣霸突鲁也向其建言:“幽燕之地,龙盘虎踞,形势雄伟,南控江淮,北连朔漠。且天子必居中以受四方朝觐。”“欲经营天下,驻跸之所,非燕不可。”见识同样卓著。可以说这些分析对北京战略地位的重要性都给予了恰当定位,而这些建议对金世宗与忽必烈定都北京的决策也起了关键影响。正因为北京为我国北方之锁钥,故唐之后,随着契丹、女真、蒙古、满等民族与汉民族相互关系的发展,我国的政治中心由西安、洛阳、开封等地向北京转移已势所必然。
北京政治地位转变之后,如何加强都城管理,拱卫京师,维护皇权统治成为封建王朝的重要任务,因此,北京城的行政建制也随之进行了必要调整,由辽代开始,府、县之制成为北京最主要的行政建制模式。这种管理模式由辽开始,除元代之外,一直至民国才被裁废,时间几近千年。
北京的府制
契丹会同元年(938年),辽太宗升幽州为南京,立为陪都,同时,于南京置幽都府,以幽都县治南京而名。属南京道。此即北京置府之始。辽开泰元年(1012年),幽都府改称析津府,以燕分野旅寅为析木之津为名。析津府直辖析津、宛平、昌平、良乡、潞县、安次、永清、武清、香河、玉河、FDA2阴11县,檀州、顺州、涿州、蓟州、易州、景州6州,州下辖密云、行唐、怀柔、范阳、固安、新城、容城、渔阳、三河、玉田、易县、涞水、遵化13县,总计24县。北京现域之地,除延庆外多在其内。